Читать онлайн полностью бесплатно Илья Соколов - Влияние системы стратегического управления на качество бюджетного процесса в России

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

В последнее десятилетие Правительство Российской Федерации целенаправленно продвигается в направлении перехода к системе стратегического управления и переводу бюджетной системы всех уровней власти к долгосрочному циклу планирования, что должно способствовать повышению предсказуемости бюджетной политики и соответственно формированию условий для устойчивого экономического развития страны. В русле этой работы лежат и предпринимаемые в настоящее время попытки создания логичной иерархической цепочки документов долгосрочного планирования в целях снижения конфликтности внутри бюджетного процесса.

Развитие системы стратегического управления в России призвано обеспечить преемственность политики, гибкость управленческих механизмов, способных адекватно и своевременно реагировать на значительные внешние и внутренние негативные изменения условий функционирования экономики. Кроме того, система стратегического управления решает задачу повышения мотивации госслужащих к достижению поставленных целей, а также четко определяет уровень их ответственности. В свою очередь упорядоченность процедур принятия решений, а также увеличение их прозрачности позволяет преодолеть проблему доверия подрядчиков, частных инвесторов, банков к государству как контрагенту в инициативах, проектах.

При реализации задач стратегического управления принципиально важным моментом является построение адекватной процедурам принятия решений иерархии документооборота, что в свою очередь предполагает модернизацию нынешней системы документов. Целесообразно обозначить ряд принципов, в соответствии с которыми должна быть проведена ревизия введенных за последнее десятилетие документов, а также на основе этих принципов в дальнейшем должна выстраиваться вся система стратегического управления и бюджетирования.

• Функциональная значимость: иерархия документов должна быть выстроена в зависимости от их вклада в решение стратегических целей и задач.

• Согласованность: документы должны создавать систему, а не набор несвязанных между собой актов, фрагментарно охватывающих все предметное поле экономического развития.

• Соответствие: исполнительные документы не должны противоречить заложенным в стратегии развития страны целям и приоритетам.

• Ответственность: в документах должны быть явным образом закреплены механизм контроля и ответственность за невыполнение поставленных задач, а также определен механизм корректировки процесса реализации с учетом оценки достигнутых результатов и рисков.

• Логическая завершенность: процесс принятия управленческих решений для достижения поставленных стратегических целей должен выводить через систему документов на бюджетные решения.

• Сроки разработки документов: период для разработки и согласования системообразующих документов должен быть больше, чем для подготовки отдельно взятой государственной программы или отраслевой стратегии.

• Публичность обсуждения: процесс подготовки системообразующих долгосрочных документов должен проходить с привлечением экспертного и гражданского сообществ, а также бизнеса, поскольку документы такого порядка задают вектор развития страны в целом. Вместе с тем документы и стратегии отраслевого уровня подлежат преимущественному прохождению через внутриведомственные процедуры разработки и согласования, в частности, обязательное прохождение юридической экспертизы, обсуждение на уровне отраслевых экспертов и бизнеса, оценки регулирующего воздействия для анализа экономических эффектов для бизнеса и населения, публичность хода и итогов реализации.

• Количество документов должно быть оправданно минимальным, а периодичность обновления должна зависеть от типа документов (т. е. предлагается «укладывать» любые новые инициативы в заданный формат – перечень документов). На ведомственном уровне могут быть производные от этих базовых документов, но не новые документы (например, доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования вполне может представлять собой ведомственный разрез госпрограмм и непрограммной деятельности и не является новым по существу документом).

В целях выстраивания системы иерархии документов целесообразно весь процесс принятия решений разделить на два уровня: уровень политических решений и уровень управленческих решений (см. рис. 1). Ответственность на уровне принятия политических решений лежит непосредственно на Президенте и Правительстве Российской Федерации, которые определяют цели государственной политики, на основе которых разрабатывается стратегия развития и обосновываются долгосрочные приоритеты. При этом уровень политических решений должен быть ограничен вопросами определения долгосрочных приоритетов социально-экономического развития страны и установления «потолков» бюджетных расходов по этим направлениям.

Рис. 1. Система стратегического управления Источник: составлено автором.

Примечание:

П_>г… П_>н —долгосрочные приоритеты развития страны,

ГП – государственная программа.

Из схемы (рис. 1) видно, что стратегические и управленческие решения структурируются с помощью программ и проектов, что упрощает процедуру оценки эффективности каждого проекта и программы, а также сокращает асимметрию информации вокруг заявок на бюджетные средства.