Со дня принятия постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» прошло более 16 лет. За это время менялось законодательство, во исполнение которого должны приниматься ведомственные нормативные правовые предписания, менялся доктринальный подход о нормотворческой деятельности. Все это обусловило корректировку общих правил ведомственной нормотворческой деятельности (в частности, в Правила, утвержденные Правительством РФ, изменения вносились 21 раз).
Анализ судебной статистики показывает, что имеют место нарушения в этой сфере деятельности. Так, например, Верховным Судом РФ было рассмотрено в 2010 г. 205 заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, удовлетворено было 38 заявлений. В 2011 г. было рассмотрено 197 аналогичных дел, удовлетворено 22 заявления (Обзор статистических данных о результатах деятельности Верховного Суда РФ по рассмотрению уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях за 2010 и 2011 гг.).
Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания, обобщенно обозначаемого в юридической литературе категорией «нормотворчество».
Отличительная черта нормотворческой деятельности органов исполнительной власти – это весьма высокая ее оперативность. Для эффективной и результативной деятельности компетентных федеральных органов исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования имеет немаловажное значение наличие достоверных знаний о действительном состоянии дел в регулируемой ими сфере общественной жизни с целью самостоятельного оценивания конкретных действий для достижения желаемого результата.
К сожалению, в настоящее время не всегда можно с достаточной четкостью провести грань между компетенцией отдельных федеральных органов исполнительной власти, не говоря уж о структурных подразделениях и должностных лицах этих органов. На сегодняшний день положения и иные акты о статусе федеральных органов исполнительной власти имеют ряд недостатков в регламентации их компетенции (нечеткость, допустимость расширительного толкования правовых предписаний и т. д.). Совершенно недопустимо отсутствие вообще каких-либо нормативных актов, регламентирующих права и обязанности органов исполнительной власти.
Нередко допускается превышение ведомственных полномочий, когда в нормативных правовых актах управления даются расширительные или произвольные толкования норм законов или даже содержатся нормативные решения, принятые с превышением компетенции на ином уровне.
Негативное влияние оказывает и широкое применение в недавнем прошлом в государственном управлении известного принципа «дозволено все, что не запрещено законом». Однако, как правильно было отмечено учеными-юристами, такой принцип не подходит для государственного управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции органов исполнительной власти.
Административное усмотрение (наделение органа государственного управления некоторым объемом дискреционных полномочий) и его соотношение с законодательством (законом и нормативным правовым актом управления) остается острой проблемой для всех уровней правового регулирования. Решение этой проблемы требует новых усилий и пристального внимания. Только точное и юридически грамотное сочетание норм правовых актов управления и норм законов обеспечит согласованное функционирование разных звеньев российской правовой системы.
Непосредственно наделение нормотворческой компетенцией федеральных органов исполнительной власти осуществляется посредством указов Президента Российской Федерации в рамках определения системы федеральных органов исполнительной власти и распределения компетенции между ними. Также возможность и (или) необходимость регулирования определенного вида общественных отношений федеральными органами исполнительной власти прямо указана в некоторых законодательных предписаниях. В целом нормотворческая компетенция органов исполнительной власти на федеральном уровне определена подзаконными актами, главным образом Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на предпринимаемые работниками Аппарата Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти усилия, отсутствие единого подхода к подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов по-прежнему снижает качество и скорость их подготовки и принятия, а также препятствует их единообразному толкованию в процессе применения.
