Разрешительную систему можно охарактеризовать как один из наиболее важных и сложно организованных административно-правовых институтов российского правопорядка. По своей природе разрешения, выдаваемые органами публичной власти, являются ограничениями прав и свобод физических лиц и их объединений. Исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установление таких ограничений возможно, но только в случаях, предусмотренных федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Соответственно, разрешительная система должна существовать в целях защиты данных конституционно охраняемых ценностей.
Действующее российское законодательство не содержит ни формального определения понятий «административное разрешение», «разрешительная система», «разрешительная деятельность», «разрешительный режим», ни принципов разрешительной системы, ни описания ее состава и структуры. Вместе с тем административно-правовая разрешительная система объективно существует и является предметом довольно активных исследований ученых-административистов.
Наиболее обстоятельно она описана в работах Ю.К. Валяева[1], С.М. Зырянова[2], А.Ф. Ноздрачева[3], Н.В. Субановой[4], Д.В. Шохина[5]. Особо можно отметить научно-практическое пособие «Разрешительная система в Российской Федерации», подготовленное в 2015 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Среди научных работ, посвященных отдельным видам разрешений (например, лицензированию, государственной регистрации, аккредитации) или разрешениям в отдельных сферах государственного управления, можно отметить книги А.Б. Багандова, А.Б. Гормаха, М.Ф. Деминой, В.И. Кузнецова, Ю.Н. Милыиина, К.И. Налетова, Д.В. Осинцева, Е.И. Спектор, Т.К. Терещенко, Д.В. Чермянинова.
Однако следует сказать, что исследователи обходят стороной такие важнейшие вопросы, как общее количество видов разрешений; количество разрешений, имеющих надлежащее законодательное основание; количество разрешений, порядок предоставления которых урегулирован надлежащим образом; количество разрешений, выдаваемых на платной или бесплатной основе, и т. д. Вместе с тем без изучения данных параметров российской разрешительной системы нельзя до конца быть уверенным в правильности сделанных теоретических выводов, а также определить практические проблемы, существующие в данной сфере.
В рамках настоящего исследования авторы ставят задачу изучить отечественную разрешительную систему с использованием не только формально-юридического, но и статистического метода. Получив с помощью данных методов сведения о существующих видах разрешений, об их количестве, о наличии надлежащего нормативного основания для выдаваемых разрешений и необходимой регламентации разрешительного производства, можно сделать более достоверные выводы. Данные выводы позволят как усовершенствовать теорию разрешительной системы (в части понятий, перечня элементов системы, ее правовой природы), так и понять практические проблемы, а также найти пути их решений.
Глава 1
Общая характеристика разрешительной системы Российской Федерации
§ 1.1. Понятие разрешительной системы и ее состав
По мнению А.Ф. Ноздрачева, разрешительную систему можно определить как целенаправленную исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по обеспечению установленного порядка приобретения, транспортировки, хранения, использования и сбыта определенных предметов и веществ, открытия и функционирования определенных предприятий и организаций, осуществления определенных видов деятельности в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка, стабильного функционирования и развития различных экономических и социальных институтов[6].
Обобщая авторские определения различных ученых-административистов, А.Ф. Ноздрачев писал, что в доктринальном плане разрешительная система включает предоставление разрешений на осуществление дозволенной деятельности (действий) или на охраняемые объекты разрешительной системы; надзор за соблюдением условий и правил разрешительной системы; принятие мер административного воздействия в отношении нарушителей правил разрешительной системы.
Следует отметить, что изложенный подход поддерживается иными авторами, ведущими комплексные исследования разрешительной системы. Так, Н.В. Субанова предлагает понимать под разрешительной деятельностью урегулированный административно-правовыми нормами комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий)
